La provincia nell'ordinamento dello Stato Italiano

 

Proclamato il Regno d'Italia, si pose subito l'esigenza di realizzare l'unificazione amministrativa.
L'azione normativa avviata in tal senso portò all'emanazione della legge 23 marzo 1865, n. 2248, che con le sue disposizioni uniformi a carattere nazionale sull'amministrazione comunale e provinciale, sulla pubblica sicurezza, sulla sanità pubblica, sul Consiglio di Stato, sulla giustizia amministrativa e sui lavori pubblici, rappresenta un complesso legislativo di ampio respiro, coronamento dell'attività di costruzione dello Stato unitario compiuta dalla Destra.1
Le norme concernenti l'amministrazione comunale e provinciale riportate nell'allegato A della legge del 1865 ricalcavano da vicino quelle piemontesi del 1859, a loro volta ispirate all'esperienza napoleonica. Man mano che il processo di annessioni allo Stato sabaudo si era andato realizzando, le leggi Rattazzi erano state introdotte nei nuovi territori. Una volta costituito il Regno d'Italia la legge 9 ottobre 1861, n. 249, autorizzava il governo ad introdurre nella normativa sabauda alcune modifiche marginali in attesa di una nuova disciplina della materia.
La struttura amministrativa disegnata nel 1865 confermava l'ingerenza governativa nella gestione degli enti locali attraverso la figura del prefetto. Rappresentante dell'esecutivo e capo dell'amministrazione statale della Provincia, il prefetto come presidente della Deputazione Provinciale, partecipava all'amministrazione locale su cui esercitava un'azione di intervento e di controllo limitandone fortemente l'autonomia.2
La legge divise il Regno in Province, Circondari, Mandamenti e Comuni (art. 1). Su tutte le pubbliche amministrazioni, come rappresentante del potere esecutivo vigilava il prefetto (art. 3), coadiuvato dal Consiglio di Prefettura (art. 2), composto da un numero massimo di tre membri (art. 6). In ogni circondario risiedeva un sottoprefetto. Veniva sancito che la Provincia fosse un “corpo morale”, un ente autarchico territoriale con “facoltà di possedere e con un'amministrazione propria che ne rappresentasse gli interessi” (art. 152). L'articolo 153 stabiliva che ad amministrare la Provincia fossero il Consiglio Provinciale e la Deputazione Provinciale. I consiglieri provinciali, il cui numero variava in rapporto agli abitanti della circoscrizione,3 venivano eletti da tutti gli aventi diritto al voto nei Mandamenti. Le sedute erano aperte dal prefetto (art. 164), il quale poteva intervenire come commissario del governo ed eventualmente fare anche osservazioni, ma non aveva voto deliberativo. Il Consiglio si riuniva di pieno diritto ogni anno il primo lunedì di settembre in sessione ordinaria, la cui durata era di quindici giorni (art. 166). Poteva essere convocato anche straordinariamente dal prefetto o per sua iniziativa o ad istanza della Deputazione (art. 165). Per la validità delle sedute occorreva la partecipazione di almeno metà dei suoi membri, mentre nella seconda convocazione, che doveva effettuarsi in altro giorno, le deliberazioni sarebbero state valide anche con la sola partecipazione di un terzo dei consiglieri (art. 169).

L'articolo 172 della legge del 1865 così stabiliva le competenze del Consiglio Provinciale:
al Consiglio Provinciale spetta di provvedere colle sue deliberazioni: 1) alla creazione di stabilimenti pubblici provinciali; 2) ai contratti di acquisto e alle accettazioni di doni o lasciti; 3) agli affari relativi all'amministrazione del patrimonio della Provincia; 4) all'istruzione secondaria o tecnica quando non vi provvedano particolari istituzioni o il governo a ciò autorizzato da leggi speciali; 5) agli istituti e stabilimenti pubblici diretti a beneficio della Provincia o di una parte di essa, i quali non abbiano un'amministrazione propria e consorziale; 6) al mantenimento dei mentecatti poveri della Provincia; 7) alle pensioni per gli allievi delle scuole normali ed alle ispezioni per le scuole elementari; 8) alle strade provinciali ed ai lavori intorno ai fiumi e ai torrenti posti dalle leggi a carico della Provincia; 9) alle discipline e alle consuetudini per la conservazione ed il taglio dei boschi per le consuetudini e gli usi agrari; 10) ai sussidi in favore di comuni o consorzi per opere pubbliche, per la pubblica istruzione, per istituti di pubblica utilità; 11) alla formazione del bilancio, allo storno da una categoria all'altra delle spese stanziate, all'esame del conto di cassa del tesoriere, del conto amministrativo della Deputazione ed all'applicazione dei fondi disponibili; 12) alle azioni da intentare o sostenere in giudizio; 13) allo stabilimento di pedaggi sui ponti e strade provinciali; 14) al concorso della Provincia ad opere e spese per essa obbligatorie a termini della legge; 15) alla creazione dei prestiti; 16) ai regolamenti per le istituzioni che appartengono alla Provincia e per gli interessi amministrativi della medesima; 17) alla vigilanza sopra le istituzioni e gli stabilimenti pubblici a benefizio della Provincia o di una parte della medesima; quand'anche abbiano un'amministrazione speciale e propria; 18) alla nomina, sospensione e revoca degli impiegati addetti agli uffizi e stabilimenti provinciali; 19) alla conservazione dei monumenti e degli archivi provinciali; 20) alla determinazione del tempo entro cui la caccia e la pesca possono essere esercitate, ferme le altre disposizioni delle leggi relative; 21) alla conservazione degli edifizi di proprietà provinciale e degli archivi amministrativi della Provincia.

La Deputazione Provinciale era composta dal prefetto che la presiedeva e dai membri eletti a maggioranza assoluta in seno al Consiglio. Ogni anno veniva rinnovata per metà dei suoi componenti (art. 186). Le competenze erano fissate in questi termini dall'articolo 180:
1) rappresenta il Consiglio nell'intervallo delle sue riunioni; 2) provvede alle esecuzioni delle deliberazioni del Consiglio Provinciale, con facoltà di farsi rappresentare da uno o più dei suoi componenti; 3) prepara i bilanci delle entrate e delle spese; 4) sospende gli impiegati degli uffizi e stabilimenti provinciali rendendone conto al Consiglio; 5) nomina, sospende, revoca i salariati a carico della Provincia; 6) stipula i contratti determinandone le condizioni in conformità delle deliberazioni del Consiglio; 7) delibera sulla erogazione delle somme stanziate in bilancio per le spese impreviste e sullo storno di un articolo ad altro d'una stessa categoria; 8) fa gli atti conservatori dei diritti della Provincia; 9) in caso di urgenza fa gli atti e dà i pareri riservati al Consiglio riferendone al medesimo nella prima adunanza; 10) compie gli studi preparatori degli affari da sottoporsi alle deliberazioni del Consiglio Provinciale; 11) rende conto annualmente al medesimo della sua amministrazione; 12) esercita verso i comuni, i consorzi e le opere pie, le attribuzioni che le sono dalla legge affidate; 13) deve ogni anno raccogliere in una relazione generale tutte le statistiche relative all'amministrazione della Provincia e sottoporla tanto al Governo che al Consiglio Provinciale, colle forme che saranno determinate da regolamenti generali.

Nei riguardi della legge del 1859, che, pur definendo le Province enti morali, ridusse a nulla la Provincia come associazione autonoma, in quanto attribuì allo Stato le spese obbligatorie già spettanti ad essa, la maggiore innovazione consisteva nel decentramento alle Province di competenze che andavano oltre il semplice controllo sugli organi comunali e sulle istituzioni di carità in cui l'articolo 167 della legge del 1859 le aveva confinate.
Un decisivo passo avanti, per distinguere la Provincia come ente autarchico territoriale e toglierle quelle funzioni di carattere governativo che la configuravano come un ente promiscuo, fu fatto con la legge 30 dicembre 1888, n. 5865, assorbita dal Testo Unico del 10 febbraio 1889, n. 5921. I due aspetti centrali della riforma erano l'istituzione della Giunta Provinciale Amministrativa ed il ridimensionamento delle funzioni del prefetto in seno all'Amministrazione Provinciale.4 La riforma varata dal governo Crispi rappresentò un passo avanti verso una maggiore democrazia prevedendo l'allargamento dell'elettorato amministrativo e la elettività sia dei sindaci dei capoluoghi di provincia e dei centri maggiori che dei presidenti delle Deputazioni Provinciali.
Ciò non di meno la vigilanza e la tutela prefettizia sulle amministrazioni locali veniva perfezionata nei suoi meccanismi e del resto, principio irrinunciabile della classe al potere era il mantenimento del controllo del territorio da conciliare con le aspirazioni di partecipazione e di decentramento dei ceti locali.5
La perdita di potere dell'esecutivo veniva recuperata attraverso la creazione della Giunta Provinciale Amministrativa, organismo misto presieduto dal prefetto e composto da due consiglieri di prefettura designati al principio di ogni anno dal Ministero dell'Interno e da quattro rappresentanti del Consiglio Provinciale scelti al di fuori dei propri membri. Spettava, infatti, alla Giunta poter entrare nel merito delle deliberazioni sulle materie di maggiore importanza quali quelle finanziarie e la gestione delle opere pie e poter porre il veto.6 Il ricorso al Ministero dell'Interno contro il veto non impediva il fatto che la Giunta era in grado di paralizzare l'attività della Provincia.
Il nuovo ente divenne un organismo amministrativo con uffici, sede e personale propri, distinti dalla Prefettura. In effetti, però, le sue funzioni erano assai limitate, alcune esercitate a favore dello Stato, comportavano numerose spese obbligatorie. Altre attribuzioni che potevano avere una maggiore incidenza sul risvolto locale trovarono sempre difficili coperture finanziarie.
La struttura della Provincia rimase inalterata fino al 1928. I Testi Unici del 1898, del 1908 e del 1915 non apportarono sostanziali cambiamenti se non marginali modifiche soprattutto nella normativa elettorale.7
Fu durante gli anni del fascismo che si attuarono alcune riforme che andarono a colpire soprattutto le cariche elettive. L'autoritarismo del regime, infatti, doveva sopprimere il principio della rappresentanza popolare dei Consigli comunali e provinciali per imporre figure di propria nomina ai vertici delle istituzioni periferiche. Dopo aver, nel 1926, abolito le elezioni comunali e attribuito al podestà di nomina statale le competenze del sindaco, della Giunta e del Consiglio Comunale, analoga riforma interessò la Provincia. Il regio decreto legge 27 dicembre 1928, n. 2692, introduceva la carica del preside designato dal centro in sostituzione del presidente elettivo della Provincia e della Deputazione Provinciale. Un Rettorato scelto dal governo prendeva il posto del Consiglio Provinciale.8
Dopo la caduta del regime fascista, fin dal 1944 con un decreto legge furono emanate norme provvisorie per l'amministrazione dei Comuni e delle Province.9 Il decreto legge del 1944 abrogava le disposizioni precedenti e per quanto riguarda la Provincia (art. 4), affidava la sua amministrazione ad un presidente e ad una Deputazione Provinciale nominata dal prefetto, confermando le competenze previste dal Testo Unico del 1915.10 Successivamente con la legge dell'8 marzo 1951, n. 122, fu ristabilito nelle Province il sistema elettivo e ricostituiti i tre organi (Consiglio, Giunta e Presidente della Giunta) che la Provincia aveva sempre avuto, escluso per il periodo fascista.

1 Sul tema si rimanda all'ampia bibliografia cfr. in particolare: G. ASTUTI, L'unificazione amministrativa del Regno d'Italia, in “Atti del XL congresso di Storia del Risorgimento italiano”, Roma 1963, pp. 93-190; C. GHISALBERTI, L'unificazione amministrativa del Regno d'Italia, in Contributi alla storia amministrativa preunitaria, Milano 1963, pp. 219-237; C. PAVONE, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano 1964; E. RAGIONIERI, Politica e amministrazione nell'Italia unita, Bari 1967; R. ROMANELLI, Centralismo e autonomie in Storia dello Stato italiano dall'Unità ad oggi, a cura di R. ROMANELLI, Roma 1995.
2 E. GIZZI, Lo svolgimento della legislazione comunale e provinciale, in Cento anni di amministrazione pubblica, n. speciale di “Amministrazione civile”, 1961, pp. 239-278; L. GIOVENCO, Il prefetto organo del governo nella Provincia, in Cento anni cit., pp. 219-238; Le province, a cura di A. AMORTH, Vicenza 1968; A. POLSI, Comuni e controlli il ruolo e la funzione delle Deputazioni provinciali dalla legge comunale del 1865 alla riforma crispina, in Istituzioni e borghesie locali nell'Italia liberale, a cura di M. BIGARAN, in “Quaderni della Fondazione Basso”, 1986, pp. 112-126.
3 Il Consiglio Provinciale era composto da sessanta membri nelle circoscrizioni amministrative che superavano i 600.000 abitanti, da cinquanta nelle province con più di 400.000 abitanti, da quaranta in quelle con oltre 200.000 abitanti e da venti nelle rimanti (art. 155).
4 R.C. FRIED, Il prefetto in Italia, Milano 1967, pp. 113-119.
5 C. GHISALBERTI, Storia costituzionale d'Italia, Bari 1974, pp. 211-212.
6 Le competenze della Giunta Provinciale Amministrativa sono riassunte dagli articoli 166-173 del Testo Unico del 1889. Cfr. V. G. PACIFICI, La provincia nel Regno d'Italia, Roma 1995, pp. 62-66.
7 Testi Unici approvati con i regi decreti 4 maggio 1898, n. 164; 21 maggio 1908, n. 269 e 4 febbraio 1915, n. 148.
8 FRIED, Il prefetto cit. (a nota 4), pp. 178-180.
9 Decreto legge 4 aprile 1944, n. 111.
10 Testo Unico 4 febbraio 1915, n. 148.

 

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