L'istituzione della Provincia di Terni

 

L'assetto istituzionale dell'Umbria contemporanea si può far risalire ai provvedimenti presi dal commissario generale straordinario per le Province dell'Umbria Gioacchino Napoleone Pepoli, nei pochi mesi del suo governo provvisorio (settembre - dicembre 1860) e soprattutto al decreto 15 dicembre 1860, n. 197.11 Con questa disposizione si costituiva la “Provincia dell'Umbria”, antica circoscrizione con Perugia capoluogo, formata dalle Delegazioni pontificie di Perugia, Spoleto, Rieti, Orvieto, articolate al loro interno in Distretti e in Governi, e dal mandamento di Gubbio, sottratto alla Delegazione di Urbino e Pesaro, in cambio del mandamento di Visso, ceduto a Camerino. Il Pepoli aveva deciso inizialmente di cambiare solo di nome le strutture pontificie: così i sei Distretti di Perugia, Spoleto, Foligno, Rieti, Terni e Orvieto erano diventati Circondari e i trentuno Governi, Mandamenti. La base territoriale così delineata rispecchiava quella dell'ultimo riparto pontificio del 1853. E per quanto il Pepoli ritenesse eccessivo il frazionamento in 176 comuni e 147 appodiati, non aveva osato intervenire nemmeno su questi ultimi, che erano dei piccoli centri dotati di un minimo di autonomia.12 Egli era infatti consapevole della portata e dell'impopolarità del decreto con cui nasceva la Provincia dell'Umbria, in ordine al quale le polemiche sarebbero continuate sul piano politico per anni, alimentando uno spiacevole attrito tra le diverse parti della nuova Provincia.
Si era costituita così una circoscrizione territoriale che secondo i dati del censimento del 1861 aveva una superficie complessiva di 9.709 kmq, con una popolazione di 513.019 unità e una densità media di 52,83 abitanti per kmq.
Nel nuovo ordinamento unitario, l'azione degli amministratori umbri, sulla base delle direttive governative, fu volta a sopprimere quelle realtà che non possedessero i requisiti per essere considerate vitali.13
Nel suo insieme, può dirsi che l'Umbria seppe resistere alle spinte che avrebbero aumentato la frammentazione del territorio a scapito dell'efficienza amministrativa. A fronte di circa 180 istanze, infatti, prodotte nel sessantennio successivo all'unità, le uniche modifiche ammesse (dal Consiglio Provinciale, che aveva poteri consultivi in materia) furono quelle relative alla soppressione di ventiquattro piccoli comuni, nel chiaro intento di contenere la spesa pubblica. Per la prima volta, nella sua storia, si sancisce l'autonomia di Terni e del suo territorio da Spoleto. È questo il frutto di una funzione economicamente più attiva assunta da Terni nel corso della prima metà dell'ottocento, che andrà rafforzandosi dopo il 1880 con la localizzazione nel territorio comunale della grande industria.14 In sostanza nel circondario di Terni venivano posti i comuni e gli appodiati che nel 1853 figuravano nei governi di Terni, Narni e Amelia, divenuti capoluoghi di mandamento; Ferentillo restava nel circondario di Spoleto e solo nel 1896 sarà aggregato a quello di Terni.15 Una volta consolidato lo Stato unitario, si andarono rarefacendo le proposte di modifica dei confini provinciali, che si erano manifestate invece con una certa frequenza tra il 1862 e il 1894, ma il fenomeno si mantenne vivo a livello comunale: numerose frazioni chiedevano infatti di cambiare comune di appartenenza, mentre venivano rinviati i progetti di legge miranti a una revisione complessiva delle circoscrizioni amministrative.
Ci volle il regime fascista per apportare quelle modifiche territoriali e istituzionali che lo Stato liberale aveva sempre rinviato, timoroso di mettere in discussione l'equilibrio raggiunto nel sessantennio post-unitario. Con la separazione del circondario di Rieti, con i suoi cinquantacinque comuni nel 1923, e la costituzione della Provincia di Terni nel 1927, si giunse ad una ridefinizione della struttura amministrativa destinata a durare fino ad oggi.16 A questa determinazione aveva portato un lungo processo che si era attivato all'inizio degli anni venti. Infatti nella settima adunanza consiliare del 18 marzo 1921, il Consiglio Comunale di Terni all'unanimità aveva deliberato di adottare e far propria la relazione della Giunta, facendo voti al governo di tenere nella debita considerazione “le giuste aspirazioni dell'Umbria meridionale”.17 Nella sua relazione, la Giunta aveva affrontato il problema della ripartizione dell'Umbria in due province con ricchezza di argomenti e serenità di giudizi. Il tema era vecchio e trattato sempre fra polemiche, rancori e ostilità.

L'Umbria se non la più vasta per superficie chilometrica e per popolazione - si sosteneva - è certo una delle più vaste province d'Italia e, come tale, risente tutti i danni, tutti i disagi che da questa sua speciale condizione giornalmente derivano e in special modo per la posizione soverchiamente eccentrica del suo capoluogo ove naturalmente ha sede la Prefettura e tutti gli organi distaccati del potere centrale.18

Si sottolineava che da questo stato di cose derivavano conseguenze negative come il distacco delle strutture dello Stato incapaci di intendere i bisogni di territori vasti e di popolazioni diverse; tempi eccessivamente lunghi per l'esame delle pratiche degli Enti locali; aggravio di costi con l'istituzione e il funzionamento di sottoprefetture dislocate sul territorio. Terni, sosteneva l'iniziativa come centro promotore di una azione dai benefici effetti sul territorio circostante e nel luglio del 1923 la Giunta e il Consiglio Comunale riproponevano l'istituzione della seconda provincia umbra, accennando esplicitamente alle due realtà di Taranto e La Spezia, elevate a province in quell'anno.19

Ostile al progetto separatista era il nuovo prefetto di Perugia Mormino, titolare dell'incarico dal 1923 al 1928.20 Egli riteneva che non avessero consistenza le questioni della lontananza di alcune località dal capoluogo provinciale, specialmente dopo lo smembramento di Rieti che nello stesso anno fu accorpato alla Provincia di Roma e dopo la concessione di maggiore autonomia alle Prefetture.21 Inoltre, Spoleto “in cui era ancora vivo il dolore pel trasferimento del Tribunale a Terni” non avrebbe sopportato l'aggregazione a Terni, mentre Perugia non avrebbe accettato la separazione di parte del suo territorio provinciale”. Il prefetto concludeva:

È allora il caso di domandarsi: a quale scopo si dovrebbe adottare l'eccezionale provvedimento, se esso dovesse dispiacere a tanta parte dell'attuale Provincia e dar luogo a strascichi dannosi nei riguardi politici ed amministrativi, senza che una vera e urgente necessità d'ordine generale lo consigli e lo giustifichi? Ben considerata la questione da tutti i lati io mi son dovuto convincere che, almeno nel momento attuale, il provvedimento invocato dalla città di Terni non potrebbe che riuscire dannoso alla tranquillità della provincia, mentre non sarebbe indispensabile al miglioramento della funzione amministrativa.22

Nel 1925, la “Pro-Orvieto”, un'associazione locale che aveva lo scopo di tutelare gli interessi orvietani, riprendeva l'agitazione per il distacco di Orvieto dalla Provincia di Perugia e l'aggregazione a quella di Roma.

Le cause reali che hanno determinato il movimento separatistico devono ricercarsi principalmente nel fatto che in passato gli interessi di questo circondario furono trascurati dalla provincia di guisa che questa popolazione si sentiva e si sente moralmente poco attaccata al capoluogo e materialmente da esso del tutto distaccata specie a motivo della mancanza di adeguate comunicazioni. Dopo la soppressione del Tribunale la popolazione non solo ha constatato gli innumerevoli inconvenienti derivanti dal nuovo assetto giudiziario ma ha avuto la reale sensazione della condizione sempre più critica che a questo circondario sarà inesorabilmente e fatalmente creata in avvenire se ad esso non si daranno le condizioni indispensabili per vivere e sopravvivere ad eventuali nuove riforme.23

Contemporaneamente si riaccendeva la campagna per la creazione della Provincia di Terni.

Terni è giunta ultima. Al momento dell'annessione al Regno d'Italia, essa, modesta cittadina di provincia, non aveva pretese incompatibili con la preminenza degli altri centri più importanti. A mano a mano, però, che la ricchezza delle sue acque ha aumentato il magnifico sviluppo industriale ed economico della sua zona ed ha fatto di una modesta cittadina uno degli importanti centri industriali d'Italia, anche Terni ha cominciato a far sentire la sua voce. Così ha potuto in primo luogo soddisfare l'aspirazione di essere elevata a sede del tribunale, acuendo le ostilità di Spoleto, che se ne è vista privata a favore della sua fortunata rivale, ed anche Orvieto che in primo tempo, dopo la soppressione del suo Tribunale, fu aggregata a quello di Terni.24

In una lettera del 28 novembre, il prefetto Mormino sosteneva che l'agitazione era fittizia e artificiale, in quanto si tratta di movimenti non sentiti dalle popolazioni, che lavorano e producono, senza curarsi di provvedimenti che non avrebbero nessun utile per loro, ma che forse, apporterebbero qualche maggiore aggravio per le maggiori spese inerenti al funzionamento dei nuovi uffici, Mormino aggiungeva che

Terni è il centro di produzione, ma gli affari si svolgono in altri luoghi, tanto che anche la maggior parte dei grandi istituti bancari non ha sentito la necessità di impiantare colà delle filiali. A Roma, fra l'altro risiedono i consigli di amministrazione della [Società] Terni e di altre importanti aziende. Non si riesce, pertanto, da contraddittori a comprendere in che cosa la elevazione a capoluogo di provincia e la formazione di una nuova circoscrizione potrebbe giovare allo sviluppo di una città, che deve la sua grandezza non all'accentramento burocratico, non al commercio ed agli affari, ma quasi essenzialmente alla produzione, in virtù di energie e di risorse locali che nessun ufficio e nessun cambiamento di rango potrebbero togliere ed aumentare.25

Se tuttavia tra la fine del 1925 e gli inizi del 1926 ancora si discuteva se e come costruire la nuova Provincia, nel corso del 1926 il dibattito subiva un'accelerazione. Si completava un percorso iniziato alla fine del 1925 con la costituzione del Governatorato di Roma e il Governo Speciale di Napoli, proseguito con l'istituzione del podestà e delle consulte municipali, non più elettivi ma diretta espressione di nomina prefettizia, ossia diretta espressione del potere centrale, dapprima nei comuni con meno di 5.000 abitanti (febbraio 1926) poi anche negli altri (giugno 1927), infine con l'istituzione nelle Province, nel 1928, dei Presidi e del Rettorato, nominati anche questi dalle autorità prefettizie.26 Insomma, si specifica e si articola sul piano istituzionale “la spinta del primo fascismo che mirava essenzialmente a estendere alla periferia il potere conquistato al centro”.27 La questione della nuova Provincia nell'Umbria meridionale si pose dunque in questo quadro. Erano notevoli, dal punto di vista del governo i vantaggi che la sua istituzione avrebbe indotto:

In primo luogo, si sarebbe limitato il potere del fascismo perugino; in secondo luogo si sarebbero tacitati attraverso tale contropartita i ceti dirigenti ternani sacrificati agli interessi della grande impresa. A tali motivazioni, tutte interne agli equilibri politici, economici e istituzionali, se ne aggiungeva un'altra: la necessità di modificare la composizione sociale della città caratterizzata nettamente dalla presenza operaia, dato questo che la rendeva potenzialmente reattiva a forme di sovversivismo e di opposizione al regime.28

Nel 1926, il prefetto Mormino, di fronte all'inevitabilità della seconda Provincia, proponeva che questa venisse formata dai circondari di Rieti e di Terni, da alcuni comuni della Valnerina (Preci, Norcia, Vallo di Nera, Sant'Anatolia di Narco, Paggiodomo, Scheggino, Monteleone di Spoleto) e dai comuni di Visso (Macerata), Leonessa (L'Aquila), Orte (Roma). Per Perugia si riteneva opportuno che venissero aggregati alla provincia ormai ridefinita San Sepolcro, Anghiari, Monterchi, Santa Maria Tiberina (Arezzo), Chiusi (Siena) e i comuni laziali di Bolsena, Bagnorea, Acquapendente, Lubriano, Castiglione in Teverina, Graggiano, Civitella d'Agliano, San Michele in Teverina. Questa soluzione non risultò vincente poiché Rieti riuscì a divenire essa stessa provincia e ad aggregarsi un gruppo di comuni della Provincia dell'Aquila. I comuni della Valnerina: Cascia, Norcia, Preci, Sant'Anatolia di Narco, Scheggino e Vallo di Nera,29 dapprima richiesero l'aggregazione a Terni, successivamente, tranne Norcia, si opposero ad essa e optarono per rimanere legati a Spoleto, nella Provincia di Perugia. La scelta fu allora di unire il circondario di Orvieto, che aveva già manifestato intenzioni “separatiste” da Perugia, alla nuova realtà amministrativa. Alla fine del 1926 vennero aggregati al comune di Terni: Cesi, Collescipoli, Collestatte, Papigno, Torre Orsina, Stroncone e Piediluco. Il 2 gennaio 1927 un decreto istituiva ufficialmente la nuova Provincia.
Il provvedimento creava altre sedici province tra cui quelle di Viterbo e di Rieti, organismi in tutto funzionali alla politica del governo fascista.
Le vicende istituzionali della Provincia di Terni, dalla sua istituzione fino agli anni cinquanta, furono caratterizzate dal susseguirsi di vari organismi: una Commissione Straordinaria, fu costituita il 18 gennaio 1927, dopo essere stata nominata con decreto 12 corrente dal prefetto Michele Internicola, al quale venne affidato l'incarico di amministrare il nuovo ente.30 Successivamente, un commissario straordinario, nella persona di Gustavo Stravino, nonché viceprefetto di Terni, restò in carica fino al 28 aprile 1929, quando si insediò un Rettorato operante fino al 1943. Primo preside nominato nel maggio 1929 fu Ascanio Marchini. Le funzioni di questo organismo furono interrotte, a causa di disfunzioni amministrative,31 dal gennaio al novembre 1936, periodo in cui operò un commissario straordinario, il viceprefetto Giuseppe Grimaldi. Anche nei difficili momenti della guerra, la macchina amministrativa s'inceppò più di una volta e la gestione della Provincia, dal 1943 al 1944, fu affidata ai commissari Lorenzo Morelli, Girolamo Misciattelli e Piero Tentoni. Fu appunto nell'agosto del 1943 e precisamente con il regio decreto legge 2 agosto 1943, n. 704, relativo alla soppressione del Partito Fascista, che si stabilì la decadenza dei suoi rappresentanti in seno agli organi degli enti pubblici. Dopo la liberazione di Terni da parte delle truppe alleate, fu istituita la Deputazione Provinciale che operò fino al 1952.
Questi anni rappresentano l'inizio di una nuova fase amministrativa, che trovò validi rappresentanti in esponenti socialisti come l'avvocato Piero Tentoni, che nell'ottobre 1944 fu nominato presidente della Deputazione Provinciale.
La legge 8 marzo 1951, n. 122, ripristinò le regolari elezioni del Consiglio Provinciale a cui seguì la Giunta, che sostituì la Deputazione Provinciale. Nel 1952 e 1953, tali organi, presieduti dal presidente Rutilio Robusti, cominciarono la loro attività, documentata dall'archivio fino agli anni settanta.
La Provincia di Terni fu costituita con il territorio del soppresso circondario di Orvieto (Allerona, Castelgiorgio, Castelviscardo, Fabro, Ficulle, Montegabbione, Monteleone d'Orvieto, Parrano, Porano, San Venanzo, San Vito in Monte) da cui furono staccati i comuni della Città di Pieve, Paciano e Piegaro, rimasti alla provincia di Perugia e con i venticinque comuni facenti già parte del circondario di Terni: Acquasparta, Alviano, Amelia, Arrone, Attigliano, Baschi, Calvi dell'Umbria, Cesi, Collescipoli, Collestatte, Ferentillo, Giove, Guardea, Lugnano in Teverina, Montecastrilli, Montefranco, Narni, Otricoli, Papigno, Penna in Teverina, Piediluco, Polino, Sangemini, Stroncone, Terni e Torre Orsina. Lo stesso regio decreto legge 2 gennaio 1927 ridusse i trentotto comuni della provincia di Terni a trentuno mediante l'aggregazione dei sette comuni di Cesi, Collescipoli, Collestatte, Papigno, Piediluco, Stroncone e Torre Orsina al comune di Terni. Da questo momento fino al 1975, nella provincia di Terni si realizzarono notevoli variazioni territoriali tra cui:
1) il distacco delle frazioni di Macerino e Parrano dal Comune di Acquasparta, e loro aggregazione al comune di Terni (RD 12 maggio 1927, n. 813);
2) il distacco della frazione di Frattaguida dal comune di Montegabbione e sua aggregazione al comune di Parrano (RD 11 dicembre 1927, n. 2570);
3) il distacco delle frazioni di Macerino e Portaria dal comune di Terni e loro aggregazione al comune di Acquasparta (RD 3 gennaio 1929, n. 57);
4) l'aggregazione al comune di Sangemini di una zona del territorio del comune di Terni (RD 11 febbraio 1929, n. 373);
5) il distacco di Stroncone dal comune di Terni e sua costituzione a comune (RDLP 20 agosto 1947, n. 907);
6) il distacco di Montecchio dal comune di Baschi e sua costituzione a comune (DL 6 marzo 1948).
7) Avigliano Umbro formato dai territori delle frazioni di Toscolano, Dunarobba, Sismano, Santa Restituta e Avigliano Umbro, sottratte al vicino comune di Montecastrilli (legge regionale n. 20 del 1975).32
Oggi la provincia di Terni comprende trentatre comuni e precisamente: Acquasparta, Allerona, Alviano, Amelia, Arrone, Attigliano, Baschi, Calvi dell'Umbria, Castelgiorgio, Castelviscardo, Fabro, Ferentillo, Ficulle, Giove, Guardea, Lugnano in Teverina, Montecastrilli, Montecchio, Montefranco, Montegabbione, Monteleone d'Orvieto, Narni, Orvieto, Otricoli, Parrano, Penna in Teverina, Polino, Porano, Sangemini, San Venanzo, Stroncone e Avigliano Umbro.

11 Cfr. G.B. FURIOZZI, La provincia dell'Umbria dal 1861 al 1870, Perugia 1987, p. 6.
12 Cfr. Ivi, pp. 36-38.
13 S. MARIANI, Profilo storico della Provincia di Perugia, in Quaderni della Provincia, Il “modello” istituzionale. Storia e attualità. Provincia di Perugia, Quaderno n. 1, 1995, pp. 10-13.
14 Sulla nascita dell'industria a Terni cfr. F. BONELLI, Lo sviluppo di una grande impresa in Italia. La Terni dal 1884 al 1962, Torino 1975, p. 4; G. GALLO, Tipologia dell'industria ed esperienze d'imprese in una regione agricola, in Storia d'Italia. Le regioni dall'Unità a oggi. L'Umbria, a cura di R. COVINO e G. GALLO, Torino 1989, p. 374; R. COVINO, G. GALLO e L. TITTARELLI, Industrializzazione e immigrazione: il caso di Terni, 1881-1921, in Società italiana di demografia storica, La popolazione italiana nell'Ottocento, Bologna 1985, pp. 409-430; R. COVINO, L'Umbria meridionale dalle partizioni amministrative pontificie alla Provincia di Terni, in Dal decentramento all'autonomia. La Provincia di Terni dal 1927 al 1997, a cura di R. COVINO, Terni 1999, p. 51.
15 L'aggregazione venne sancita dal regio decreto legge del 9 luglio 1896, n. 287. Cfr., a questo proposito, O. DONATELLI, La Provincia del Nera, Narni 1926, p. 40.
16 La Provincia di Terni, in occasione del settantesimo anniversario della sua istituzione, ha pubblicato il volume Dal decentramento all'autonomia. La Provincia di Terni dal 1927 al 1997, a cura di R. COVINO. Su questo tema e sul relativo dibattito cfr. anche: M.R. PORCARO, La nascita di una provincia, in “Annali della facoltà di Lettere e Filosofia dell'Università degli Studi di Perugia”, vol. XXVIII, a.a. 1990/1991; Idem, Una storia di province: dalla provincia dell'Umbria a quelle di Perugia e Terni, in “Proposte e ricerche”, 30, 1993, pp. 127-146; C. MASSOLI e R. NATALINI. La Provincia di Terni, in Storia illustrata delle città dell'Umbria. Terni, a cura di M. GIORGINI, Milano 1994, tomo II, pp. 511-520.
17 ARCHIVIO DI STATO DI TERNI (d'ora in poi AST), Archivio Storico del Comune di Terni II deposito (d'ora in poi ASCT II), b. 1239 “Istituzione della Provincia di Terni”, fasc. 1, Deliberazioni del Consiglio Comunale, n. 227, 18 marzo 1921.
18 AST, ASCT II, b. 1239 cit. (a nota 17), “Istituzione della Provincia di Terni”, “Relazione sulla ripartizione della Regione Umbria in 2 province”, s.d., p. 1.
19 AST, ASCT II, b. 1239 cit. (a nota 17), “Breve relazione sull'opportunità del decentramento amministrativo dell'Umbria”, luglio 1923.
20 Giuseppe Mormino, siciliano, nel 1923 ebbe il suo primo incarico di prefetto a Foggia. Dallo stesso anno fu poi titolare di Perugia, Ancona, Padova e Genova fino al 1933, quando fu collocato a disposizione.
21 Cfr. E. LODOLINI, La regione dell'Umbria dall'antichità ai giorni nostri: confini e circoscrizioni, in “Spoletium”, XXI (1979), 24, p. 10.
22 ARCHIVIO DI STATO DI PERUGIA (d'ora in poi ASP), Archivio della Prefettura di Perugia (d'ora in poi APP), Ufficio Gabinetto, b. 92, fasc. 8, “Relazione del prefetto dell'Umbria al Ministero dell'Interno, Direzione generale amministrazione civile”, Roma, 19 settembre 1923.
23 ASP, APP, Ufficio Gabinetto, b. 92, fasc. 6, “Separatismo Orvietano”, 30 maggio 1925.
24 AST, ASCT II, b. 1239 cit. (a nota 17).
25 ASP, APP, Ufficio Gabinetto, b. 92, fasc. 1, Relazione del 28 novembre 1925.
26 PORCARO, Terni: la nascita di una provincia cit. (a nota 16), p. 209.
27 ROMANELLI, Centralismo e autonomie cit. (a nota 1), p. 156.
28 Cfr. a tale proposito PORCARO, Terni: la nascita di una provincia cit. (a nota 16), p. 211; G. GALLO, Grande industria e società a Terni tra Ottocento e Novecento, Foligno 1983, p. 142.
29 MASSOLI e NATALINI, La Provincia di Terni cit. (a nota 16), pp. 515-516.
30 Il primo prefetto della Provincia di Terni fu Michele Internicola, che, nominato il 16 dicembre 1926, rimase in carica fino al 16 settembre 1927, quando venne collocato a disposizione.
31 AST, Archivio Storico della Provincia di Terni (d'ora in poi ASTP), Deliberazioni, reg. 16 “Deliberazioni del commissario straordinario dal 16 agosto 1936”, deliberazione n. 317 del 16 luglio 1936.
32 Il Comune di Avigliano Umbro è l'unico caso in Umbria di un Comune costituito dopo la creazione dell'ente Regione, e di conseguenza con un “iter” diverso da quello seguito fino a quel momento; si svolse infatti un referendum popolare consultivo, indetto dalla Regione da poco costituita, per dare alle popolazioni la possibilità di decidere.

 

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